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指导建材行业由大变强转型升级的纲领性文件 ——《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》的解读之一
■工业和信息化部原材料工业司
国务院办公厅日前印发《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号，以下简称《意见》），为了更好地理解和贯彻《意见》，工业和信息化部相关负责人对此进行了解读。
一、问：为什么要出台《意见》？
答：建材工业是国民经济的重要基础产业，是改善人居条件、治理生态环境和发展循环经济的重要支撑。进入新世纪以来，建材工业持续快速增长，产业规模持续扩大，产业结构加速优化，创新能力不断增强，绿色发展进展显著，两化融合稳步推进，国际竞争能力日益增强。从产业规模上看，2015年我国水泥、平板玻璃、建筑陶瓷产量分别达到23.5亿吨、7.4亿重量箱、101.8亿平方米，均居世界第一位，规模以上建材工业增加值占国内全部工业比重达到7.3%；从创新能力上看，6世代平板显示基板玻璃实现国产化，无碱高强玻纤、高强碳纤维等实现规模化生产，大尺寸石英坩埚、陶瓷薄砖制备等关键技术取得突破；从绿色发展上看，清洁生产成效显著，水泥、平板玻璃行业主要污染物排放浓度明显下降，建材工业资源综合利用量持续增长，年利用量达到10亿吨；从国际竞争力上看，2015年建材出口额达383亿美元，产品出口到200多个国家和地区，玻璃纤维、建筑陶瓷等国际市场占有率均居前列，水泥建设工程服务已占海外市场50%以上的份额。
但近年来，面对我国经济发展进入新常态以及发展动能的转换，建材工业一些长期积累的结构性矛盾逐步凸显，水泥、平板玻璃等行业产能严重过剩，部分适应生产消费升级需要的产品缺乏，行业增速放缓效益下降。特别是2015年全行业完成主营业务收入同比虽然增长了3.3%，但全行业实现的利润总额却同比下降了6.9%，尤其是产能严重过剩的水泥、平板玻璃行业利润大幅下降、销售利润率大大低于全行业平均值。针对建材行业经济下行压力加大态势，统筹业内绝对过剩与结构性短缺并存、鱼龙混杂与恶性竞争严重、外部需求增速放缓、公平竞争环境有待完善等诸多因素，为促进建材工业稳增长、调结构、转型升级、降本增效，更好落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《中国制造2025》和国务院近来出台的系列稳增长调结构增效益举措，抓好分业施策，扭转建材行业经济下滑势头，增强建材工业推进去产能、补短板、降成本的正能量，及时出台了《意见》。
《意见》在“十三五”开局之际发布实施，必将对建材工业加快转型升级起到提高认识、凝心聚力的重大作用，有利于化解建材工业产能过剩矛盾，促进水泥、平板玻璃等行业产能利用率回归合理区间，促进行业经济平稳运行；有利于推进建材工业供给侧结构性改革，优化产业结构，增强创新能力，加快转型发展；有利于规范市场秩序，改善企业发展环境，防止“劣币驱逐良币”，有效提高建材工业发展的质量和效益。
《意见》是国务院近20年来首份专门为建材工业制定的文件，充分体现了党中央和国务院对建材工业的关心和支持，充分表明了建材工业在国民经济和社会发展中的重要地位和作用，也说明建材工业正处于由大变强、转型升级的关键时期，需要一份指导全行业发展的纲领性文件。
二、问：新出台的《意见》有何特点？
答：首先在指导思想方面，《意见》紧扣党的十八大以来确定的各项方针政策，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，抓住产能过剩、结构扭曲、无序竞争等关键问题，在供给侧截长补短、压减过剩产能，有序推进联合重组，改善企业发展环境，增强企业创新能力，扩大新型、绿色建材生产和应用，积极开展国际产能合作，优化产业布局和组织结构，有效提高建材工业的质量和效益。
在目标任务的确定上，《意见》注重定量与定性相结合，当前与长远相结合，平稳运行与转型升级相结合，坚持用发展来解决行业发展中出现的矛盾和问题。在去产能方面，《意见》提出到2020年再压减一批水泥熟料、平板玻璃产能，产能利用率回到合理区间，水泥熟料、平板玻璃产量排名前10家企业的生产集中度达60%左右；在补短板方面，《意见》要求建材产品深加工水平和绿色建材产品比重稳步提高，质量水平和高端产品供给能力显著增强，节能减排和资源综合利用水平进一步提升；在降成本增效益方面，《意见》明确水泥、平板玻璃行业销售利润率接近工业平均水平，全行业利润总额实现正增长。
在原则方面，《意见》重在发挥市场配置资源的决定性作用，利用市场倒逼机制压减过剩产能，优化供给结构，促进优胜劣汰；同时更好地发挥政府的引导作用，通过严格执行环保、能耗、质量、安全等强制性标准，将着力点放在完善和健全公平竞争的市场环境方面，并通过指明行业的发展方向引导资源配置到更具发展潜力的领域；在行业转型发展过程中，不搞行政命令，不搞拉郎配，充分尊重企业的主体地位，由企业自主决策，激发企业内在活力和创造力；在工作机制上，《意见》注重发挥各部门的协同作用，加强产业政策与金融、财政、环保、土地、安全等政策的协调配合，形成合力。
三、问：在化解“过剩产能”上有何新措施？
答：一是严禁新增产能。《意见》在国发〔2013〕41号文件的基础上，进一步强调到2020年底前，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料、平板玻璃建设项目，并在政策上首次要求在2017年底前暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料、平板玻璃产能置换，即产能置换只能在同一个实际控制人控制的企业集团内进行，这将大大促进企业的联合重组，行业的兼并重组大幕有望真正拉开。
二是对前一段化解过剩产能的成效进行了确认。国发〔2013〕41号文件印发以后，工业和信息化部、发展改革委联合其他部门，用了两年多的时间对水泥和平板玻璃的在建及建成项目进行了一次集中清理，现已基本结束，这次《意见》进一步明确了项目的处理结果。《意见》还针对水泥窑协同处置、工业玻璃方面存在的新增产能问题，堵死了漏洞。
三是在淘汰落后产能上，依法依规进行。即严格执行“四法一目录”，环保方面严格执行《环境保护法》，能耗方面严格执行《节约能源法》，质量方面严格执行《产品质量法》，安全方面严格执行《安全生产法》，技术方面严格执行《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》，并强调了立即、按日、3个月、6个月等期限规定。同时，支持企业主动压减过剩产能，明确了搭建产能整合平台、生产许可证办理等支持政策。
四是全面推行错峰生产。由工业和信息化部组织，为减轻大气污染，缓解产能严重过剩矛盾，促进水泥行业节能降耗和提质增效，已经连续两年在北方采暖区开展冬季水泥错峰生产，取得了明显成效，社会反响良好。这次《意见》以国务院文件进一步明确提出在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣）错峰生产，其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产，对平板玻璃行业倡导合理限产，在区域、时间、行业范围上都有拓展，相信能继续取得很好成效。
五是开展化解过剩产能试点。去年底，工业和信息化部党组成员、副部长辛国斌专程赴吉林长春调研指导东北地区化解水泥行业过剩产能工作，根据调研和座谈情况，提出在有条件的地方可以开展化解过剩产能试点，总结经验，示范推广。这次《意见》明确提出在具备条件的地方开展试点，下一步工业和信息化部将联合有关部门指导市场相对独立、积极性高的东北、河北沙河地区分别开展水泥和平板玻璃去产能脱困转型试点，鼓励区域内骨干企业搭建整合平台，加快联合重组，优化区域内要素配置，探索新的发展路径。同时也将指导市场相对封闭、具备工作条件的地区推进化解过剩产能工作。
四、问：“补短板”从何入手？
答：绿色建材、无机非金属新材料和矿物功能材料等发展滞后，部分高附加值产品仍需依赖进口，已经难以适应消费结构的升级，难以满足重大工程、国防军工和战略性新兴产业的迫切需求，成为我国建材工业的“短板”。《意见》提出将重点从以下三个方面补短板：
一是大力发展绿色建材，加快大宗产品升级换代。落实《促进绿色建材生产和应用行动方案》，开展绿色建材评价，发布绿色建材产品目录；提升水泥产品档次，拓展水泥产业功能，停止生产32.5等级复合硅酸盐水泥，重点生产42.5及以上等级产品，加快发展专用水泥、水泥制品和部件化制品，积极利用尾矿废石、建筑垃圾等固废发展、砌块墙材、低碳水泥等产品；发展高端玻璃及制品，提高建筑玻璃附加值，推广应用低辐射镀膜（Low-E）玻璃板材、真（中）空玻璃、节能门窗等产品，开发农业种植和观光大棚所需的结构功能一体化玻璃板材及制品；促进陶瓷产品智能化个性化，引导绿色消费，推广薄型化的陶瓷砖以及节水、轻量的卫浴洁具，开发多功能产品、智能家居等用品；加快墙体材料升级换代，发展本质安全、节能环保、轻质高强的墙体和屋面材料、外墙保温材料，推进构配件工厂化生产，引导利用可再生资源制备新型墙体材料。
二是培育壮大无机非金属新材料，打造新增长点。以市场需求为导向，采用“一条龙”模式，加快推进玻璃纤维、碳纤维及其复合材料、玻璃基板、光纤预制棒、高压电瓷、陶瓷分离膜、闪烁晶体、激光晶体等产品的首批次示范应用，扩大新材料产业规模；加大协同攻关力度，大力开发纤维增强树脂基复合材料等新材料产品的生产、检测专用装备，提高装备控制精度、自动化水平和生产工艺稳定性；加快推进各类新材料品种的系列化、标准化和低成本化，更好满足差异化需求；坚持产学研用相结合，立足产业化生产和应用需要，建立完善新材料的基础标准、方法标准和产品标准。
三是推进非金属矿精深加工，发展矿物功能材料。以石墨、高岭土、膨润土、硅藻土等非金属矿精深加工为重点，强化矿物功能材料应用研究；加大在矿物均化、提纯、超细磨粉、分级级配、表面改性等方面攻关力度，发展非金属矿物材料生产加工专用设备和检测仪器；瞄准下游产业和环境友好型产业建设需要，差别化发展用于节能防火、填充涂敷、环保治理、储能保温的矿物功能材料；结合产业扶贫、精准扶贫和区域优势资源，发展具有地方特色的非金属矿绿色精深加工产业。
五、问：如何“降成本”、“增效益”？
答：建材工业要落实好国家创新战略和《中国制造2025》，重点从以下方面提高发展的质量和效益：
一是推进绿色发展。开发推广玻璃熔窑高效燃烧、余热利用技术以及陶瓷窑炉脱硫脱硝除尘综合治理、原料干法制粉和连续球磨等技术，提高能源梯级利用水平；鼓励有条件的地区和企业实施“煤改气”、“煤改电”工程，支持生产企业向特色园区集聚，集中发展使用低成本清洁燃煤气化燃料等清洁能源；鼓励整合玻璃用硅砂、石英砂和砂石骨料用尾矿、废石等资源，提高综合利用水平；进一步深化污染治理，加大无组织排放治理力度。
二是发展智能制造。利用物联网、大数据、云计算等新一代信息技术，支持建材工业企业开展智能化生产，建设智能工厂、智能车间和数字矿山；在搬运、码垛等重复繁重操作工段和高温窑炉等危险岗位推广“机器代人”；针对水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷的关键工序，加强与装备制造、工业软件等行业的协调配合，开发和提高自主可控的生产装置及过程控制系统；加强对产品质量、污染物排放、能耗等关键参数的可视化管理，提高质量效益。
三是实施品牌战略。发挥优势企业的主导作用，以品牌、管理和营销网络为纽带，促进业态和商业模式创新，提高企业核心竞争力；深化“互联网+”在生产经营管理中的应用，打造电子商务平台和专业物流网络配送体系；在玻璃制品、建筑卫生陶瓷、石材等领域推广数字化设计工具和网络协同制造，开展创意设计和产品定制生产；加强品牌培育、宣传与推介，加快本土品牌建设，提升知名度和美誉度，逐步在厨卫、家居等消费产品领域培育世界知名品牌。
四是开展产能合作。按照风险可控、商业可持续原则，支持有意愿的企业在“一带一路”沿线投资建材项目，开展国际产能合作，实现互利共赢；积极开展商标等知识产权政策培训，搭建具有针对性的服务平台，建立商标、版权等“一站式”服务体系，指导企业进行商标保护维权；根据国际产能合作需要，支持企业参与国际标准制修订，加大建材领域中国标准外文版翻译力度，通过产品、装备和投资带动中国标准“走出去”。
六、问：需要完善哪些支持政策？
答：一是优化产业政策。发布建材工业鼓励推广应用的技术和产品目录，并据此对建材工业节能减排、产品升级换代、提升质量效益等项目实施差别化信贷政策。研究修订水泥产品标准、制修订混凝土产品标准、混凝土掺合料产品标准和专用水泥标准。加快制定协同处置固废伴生水泥产品污染控制标准。落实水泥产品资源综合利用税收优惠政策，促进节能减排。二是加大金融支持。落实有保有控的金融政策，通过提供贷款、票据等方式拓宽融资渠道，支持各类社会资本参与建材企业并购重组。三是探索由大型骨干水泥和平板玻璃企业按照谁受益、谁付费的原则，联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能，安置好企业员工。具体收费标准和资金管理办法由各省级政府指导当地企业制定。四是严格执法监督。省级人民政府有关部门要加强项目库建设和项目跟踪，对国发〔2013〕41号文件印发后核准备案、点火投产的项目，要逐条注明具体情况，对隐瞒信息或违规建设的项目，一经举报并查证属实，要予以公告，并追究相关责任。有关单位要加大节能、环保、质量、安全等方面的检查、处罚和信息公开。五是建材企业应依法安装在线监控系统并与环保部门联网，主动披露环保相关信息。
七、问：如何贯彻落实好《意见》？
答：一是各地区、各部门要进一步提高认识，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，合理推进建材工业稳增长、调结构、转型升级、降本增效工作。二是省级人民政府要结合本地实际制定具体方案，切实抓好组织落实。三是工业和信息化部、发展改革委要会同有关部门加强对地方的督促指导，确保各项任务得到贯彻落实。四是行业协会要总结推广先进经验，加强对行业关键、共性问题研究，反映企业诉求，反馈政策落实情况，提出相关政策建议。
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