国务院参事仇保兴：三大误区让市民生活不美好

12月14日，中共中央政治局召开会议，分析研究2016年经济工作，研究部署城市工作。37年来,城市工作第一次被置于与经济工作相同等级的位置。

1978年之后，第二次全国城市工作会议于12月18-21日召开。

11月10日的中央财经领导小组会议，对此次城市工作会议定调如下：做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律。推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率。加强城市宜居性，引导调控城市规模，优化城市空间布局，加强市政基础设施建设，保护历史文化遗产、改革完善城市规划等。

12月2日，国务院参事、住建部原副部长仇保兴应邀参加国务院经济形势座谈会，阐述他对城市工作的若干看法和建议。全国城市工作会议召开前夕，这位有丰富城市规划和管理经验的前官员、经济学和城市规划学双博士接受了《财经》的专访。

仇保兴表示，现行城市发展之路有诸多认识和实践上的误区，其发展之路不可持续。过往37年来，单以工业化角度论道，城市发展不可谓不成功，但是，如果以尊重城市发展规律角度出发，取得巨大成功的工业文明反而束缚了人们的思维和手脚，“对绿色发展的祸害也最大”。

对仇保兴的观点，一些经济学家持有不同意见。一位经济学家曾告诉《财经》记者，改革开放最大的成功，就是遵循了经济学优化稀缺资源配置的基本原理，“人口不断集聚的城市更富效率”。

仇保兴透露，过往37年间，亦曾有召开城市工作会议的动议，但中央认识并不统一。最近两三年间，以人为本、绿色发展、城市化是自然渐进的过程三大共识，在中央层面渐趋统一。不过，由于工业化城市思维存在极强的路径依赖，“城市发展转型远非一次城市工作会议所能解决”。

• 旧误区

《财经》：2013年底，中央召开了城镇化工作会议，城镇化似有加速前行之势，但2014年底，中央经济工作会议的表述变为了“城镇化要有历史耐心”。如今，城市工作会议准备每两年就召开一次，是否意味着我们对城市工作的认识正在螺旋上升？

仇保兴：其实我们以往的认识误区是很大的。

长期以来，我们偏重生产，不重视消费。现在很多人离开城市甚至住到国外去，他们在追求什么？清洁的空气、安全的食品、良好的教育、高水平的卫生以及有活力的街道、悠久的文化传承，这些都是让人们的生命质量更好的消费品。

这37年来，虽然我们解决了一些基本需求问题，但对于上述高层次的消费需求，对人们潜意识里对美好事物的追求，还是有所忽略的。我们的城市里也需要一种供给侧的改革，忽视城市消费是第一个误区。

《财经》：造成这一误区的根源何在？

仇保兴：根源在于第二个误区：城市变成了一个生产工具的载体，也就是GDP的载体。很长一段时间，城市建设的方针是满足工业化的需要，工业化压倒一切。这突出表现在工业区、开发区遍地开花，形成中国式摊大饼发展。

《财经》：比如当年的三线建设。

仇保兴：对。我们上次去酒泉，这个城市其实就是一个工厂（酒泉钢铁厂）的生活区发展成型的。我国六百多个城市里，近一半的城市是这样发展起来的。工业发展是最主要的，城市只是附属品。

可你看一下清明上河图，那是多么繁华、多么符合人们多样性的需求，有吸引力的城市。既然叫城市，城和市应该是匹配的，有市才有城，而不应有城才有市。可惜工业文明以来，那种使人感觉到愉悦、使生活更美好的城市的本意，被淡化了。

《财经》：工业立市还带来了哪些问题？

仇保兴：因为工业立市，我们采取了用工业文明的办法来处置城市的一切基础设施。这是第三个误区。

比如，城市交通引入了大交通模式，城市水引入了大江大河的治理模式，城市绿化引入了人工森林模式，城市垃圾引入了流水线模式等。

《财经》：这些基础设施，与城市居民息息相关，它们究竟存在怎样的问题？

仇保兴：我们先说交通。高速公路模式与城市交通模式完全不同。

前者较少考虑占地多少，但后者的占地面积通常仅为城市面积的十分之一。那么，城市交通就是一个稀缺的空间资源，私家车占据了更多的宝贵的空间资源，又排放了废气，应被征收惩罚性税费；反之，如果你公交出行，则应鼓励。

理想的城市是什么呢？是到处充满着微循环，交通如此，水和垃圾处理也是如此。如果水是微循环的，那就是海绵城市了，到处可以渗透，终生受用。而我们选择了福特式的工业化大生产模式来处理水和垃圾，自以为很高明、高效率，但这种长距离、集中式的处理模式实际上很脆弱，一个点上出问题，全网都要瘫痪。

城市生态文明实际上就是向大自然学习，大自然处处、时时能够生产、消费、降解。这种城市生态的理念，我们没有树立，很多事情是打着绿色的旗号在反绿色。

还有一个扭曲的做法，就是长官意志代替城市规律，如“大、洋、奇”式国外后现代建筑，又譬如几年前少数城市领导强调个人偏好、建设单一树种的“森林某市”。

森林是为了动物的生活更美好，大树进城、密植树林这显然是方向上的错误。从人文的角度来讲，应该走园林绿化之路。享誉全球的中国园林，就是“师法自然、宛如天成”，尊重与模仿自然的绿色典范，这才是以人为本。

《财经》：如此说来，个别特大城市以人均水资源拥有量来测算人口、产业规模，也是工业思维、计划经济思维。

仇保兴：1965年新加坡独立的时候，因为极度缺水，就从马来西亚进口水。当时新加坡的人口不过百万，现在则超过五百万，但从马来西亚进口的水却没有增加，并且，进来多少水，全部加工之后再卖回到马来西亚，一进一出，还赚了银子（笑）。

新加坡人说，我们用三个水龙头，就把水的问题解决了。全部用水中，雨水收集三分之一，海水淡化三分之一，还有三分之一呢，就是把污水再生利用变为纯净水。新加坡人开始不敢喝，开国总理李光耀带头喝这种再生水，于是问题全解决了。

新加坡实际上也是一座城市，可你看到他们的发展受制于水资源了吗？我们中国人擅长搞长距离调水，用的是加法，可新加坡人用的是乘法。生态效率孰高孰低，不言自明。

• 新目标

《财经》：无论是计划经济时期的三线建设，还是改革开放后的城市发展，实质上都没有尊重城市发展规律。那么，如今的思想是否统一了？

仇保兴：过去我们也曾提出要召开城市工作会议，但决策层并没有达成共识。

最近两三年来，根据我的观察，决策层的认识开始走向统一。第一，以人为本。也就是使人们幸福，民富国强。第二，城市必须走一条绿色可持续的道路；第三，城市化是自然、渐进的过程，也就是习近平总书记所说的“要有历史耐心”。第四，城市化进程中，注重维护社会公正。

《财经》：这是否是未来一段时间城市工作的新目标？

仇保兴：我认为是。中央五中全会提出今后发展的五个新目标：创新、协调、绿色、开放、共享，也应作为城市发展的新思路。

和新目标相比，原先一些目标的设定，就存在很多问题。特别是，一个看起来合理的小目标，可能与大目标存在冲突。

十多年前的圆明园湖底防渗透工程，对自己本单位来讲是节水的，这是小目标。但从大目标上看，这对生态是有害的，因为我们需要更多的水与地下水沟通起来，形成水的大循环。这样，地下水位才能不下降。

《财经》：以前还有一些目标，是否也不合理？比如，“十二五规划”比较注重城镇化率，刺激并扭曲了地方政府官员的行为。

仇保兴：拿东莞来说，其户籍人口仅为180万，但总人口在最高峰时超过800万。那东莞的城镇化率要有百分之几百那么多。考核这种指标，有意义吗？

城镇化率反映了进城人口和城市的容纳能力，对宏观决策是重要的，但对局部则无意义。

《财经》：目标设定是否科学，直接影响着城市化的质量。

仇保兴：再举一个例子来说明你的这个问题。如今PPP（公私合作伙伴关系）很热，但我们出炉PPP的相关鼓励政策，如果目标是为了填补投资下滑的缺口，就又跑偏了。

PPP的要义，在于公私平等，也就是政府让渡空间，更多让企业代替政府选择哪一种公共品更能满足民众需求。公共品的质量和效率，应该摆在第一位，而不是为降低地方债和促进投资，后两者只是PPP模式自然拥有的副产品而已。

《财经》：可地方债务问题迫在眉睫。

仇保兴：你让PPP发挥提升公共品质量和效率的作用，让市场起决定性作用，这就是供给侧的改革。这方面做好了，后面的次级目标，自动就能实现，否则可能一个都实现不了。

政府应该提供怎样的公共品？答案是效率、公平和绿色三统一。一些非常简单、公平、恒久不变的公共品，比如警察、军队、外交和生态保护，这些领域的外部性很强，信息不对称非常严重，且地理空间高度垄断，只能由政府提供服务。

但其他更复杂的公共品，比如能源、供排水、道路交通、公园绿化、通讯等公共品，如果不交由市场选择、专业委员会监管，而由行政权力垄断供给，效率就很低，难以满足民众的需求。说到这里，你也就明白了城市供给侧改革的要义：激励企业家、激励人们创新。

我们国家最需要的是让千百个“乔布斯”式企业家，创造出千百万种新颖消费品。政府呢，要往后站，给企业家腾出自由的空间，让企业家享有充分的自由，去为民众创造真正能满足民众需求的、能带来社会大发展的产品。

• 转型进行时

《财经》：说到这里已经很清楚了，城市工作需由从旧误区转向新目标。

仇保兴：可以说，我们需要三大转型：一，从工业立市转向使人们生活更美好；二，从大循环转向微循环；三，从片面遵循经济发展规律，转向经济、生态、文化、社会包容式发展。

《财经》：前两个方面的内容，之前已有涉及，第三个方面的转型，是出于怎样的考虑？

仇保兴：城市是一个载体，由四个维度构成：一、人口；二、经济；三、文化；四、自然。只有四个维度同步考虑，如同中医同步协调人的五脏六腑，人也好，城市也罢，才会更健康，生态才会可持续。

《财经》：如果从文化和自然的维度出发，田园城市或许才是目标。但如果从经济角度出发，大城市因为人口集中，产业细分，资源更集约，效率更高。

仇保兴：经济学是研究稀缺资源的学问，讲究用最少的资本获得最大的收益。但任何一个系统如果过度追求利益，该系统反而不健全。

人为什么有两个肾？按照经济学的观点，一个肾就够了。但肾组织的再生能力很弱，从长期进化的角度来讲，人需要两个肾，才是最合理的。

单一的经济学思维，是我们过往37年来最大的弊端之一。过去37年来，从经济学思维出发的工业文明在华夏大地取得了巨大的成功。

成功是双刃剑，刚刚去世的诺奖得主诺斯先生说，这叫路径依赖。你过往越成功，今后的路径就越被锁定，很难从固有思维里跳出来，更何况还有利益集团的巨大阻力。

37年来，利益集团尾大不掉，让诸多改革碰壁。以往我们发出10分贝的声音，或许可以促进改革，现在则需要80分贝了。

《财经》：我们曾经和一位著名经济学家谈到古城保护问题，转述了文物保护专家关于古城无价、不能拆的观点。这位经济学家认为，天底下没什么是无价的，包括古城，拆还是不拆，原住民都可以开出个价来。

仇保兴：这恐怕还是经济学取得巨大成功之后的路径锁定。

西欧战后重建有两种思路：一、推倒重来；二、按照原来的图纸重建。当时选择了第二种思路。你不需要再设计，你的产权你负责重建，这是最节省时间、最经济的办法。

战后半个世纪，按照原来风格重建的城市，尽管工业不彰，甚至传统的服务业也谈不上发达，但市民生活得很幸福。为什么？人们从四面八方来到这里旅游，欣赏古城独特的景观，感受独特的历史文化底蕴，带来了巨大的收益，市民因此受益。

类似的成功案例，国内也有，丽江就是如此。1996年丽江地震之后，由于充分尊重了原住民的产权，丽江古城4个月就重建好了，充分尊重了当地的文化，这是千秋万载不断增值的财富。

《财经》：任何转型，都难以一蹴而就。

仇保兴：所以，我们不能指望一次城市工作会议就扭转一切。如果城市转型成功，从中央政府这个层面，需要N次城市工作会议。

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